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“寬進”不代表放任,后續將加強“嚴管”

 

——全省全面推開工商登記制度改革將制定配套監管措施

(改革政策解讀之二)

廣東省委省政府將全面推開工商登記制度改革作為今年全省的重點改革任務之一。省政府近日批準的《廣東省商事登記制度改革方案》(下稱《方案》),提出了四個方面的12項改革措施,6項涉及“寬進”,6項涉及“嚴管”,要求2014年底前完成各項改革任務。下一步,全省工商登記制度改革將在“寬進”的基礎上制定系列“嚴管”措施,企業在享受多項“寬進”的“便利”時,也會進一步感受到“嚴管”后的法定“義務”。社會應理性認識和理解改革,避免形成對改革的誤解。

——“先證后照”改“先照后證”,要配套監管

推行工商登記從“先證后照”向“先照后證”轉變的改革,是《方案》明確的改革措施,這項改革措施的“落地”,首先需要編制全省統一的《工商登記前置審批事項目錄》和《工商登記前置改后置審批事項目錄》。目前,上述兩個目錄的編制工作正在進行,將按程序報批后向社會公布實施。此項改革實際上剝離了原來附加在營業執照上的種種管理功能,推進“證”、“照”關系的厘清,改革的深入推進需要后續監管的配套。

改革前,是“發證”、“發照”部門共同監管,職能交叉,責任不清,存在“重審批輕監管”或“以批代管”現象。改革后,要按照“誰審批,誰監管”與行業監管有機結合的原則,進一步梳理明確工商登記機關、各審批部門和行業監管部門對“無證”、“無照”的監管職責,確保監管到位。

改革提出,要按照“誰審批,誰監管”與行業監管有機結合的要求,完善工商登記后續監管措施。進一步厘清各部門監管職責,落實審批機關的監管責任,加大行業主管部門的監管力度,充分發揮市場綜合監管部門的作用。強化屬地監管,推動執法重心下移,促進綜合執法與專業執法的有機融合,進一步提升執法效能。對未領取營業執照擅自從事無需經過審批的生產經營活動的,由工商登記機關依法監督查處;對應獲審批但未獲審批就擅自從事相關生產經營活動的,由審批部門或行業主管部門依法監督查處。對于應當具備特定條件的住所(經營場所),或者利用非法建筑、擅自改變房屋用途等從事生產經營活動的,由國土、規劃、建設、房屋管理、消防等部門依法監管。各職能部門要按照工商登記制度改革要求,制定配套的監管辦法和標準。

上述規定實質上是確定了審批監管權責對等和行業歸口管理相結合的原則,符合《行政許可法》“誰許可、誰監管”精神。《方案》規定,只要具有審批權,就要承擔相應領域監管責任,以避免市場監管“缺位、越位、失位”現象。針對無照無證經營監管職能交叉的現狀,規定無照從事無需經過審批的生產經營活動,由工商登記機關依法監督查處;無照無證或有照無證從事需要審批的生產經營活動,由審批部門或行業主管部門依法監督查處。與放寬住所登記條件改革相配套,規定國土、規劃、建設、房屋管理、消防等部門監管特定住所的責任。通過進一步明晰部門監管責任,推動各職能部門按照改革要求,制定配套的監管辦法和標準,有利于推動市場監管方式從以事前審批為主向以事中、事后監管為主轉變,提升整體監管效能。

——“一元公司”、“零首付”不代表不花錢可以開公司,放寬住所登記也不代表可以沒有地址、“虛擬地址”,將通過信息更廣范圍更大力度公開實現更廣泛的監督

實行公司注冊資本認繳登記制,放寬注冊資本各項登記條件,讓“一元公司”、“零首付”變成現實。但公司對外承擔責任的基礎依然是公司的全部財產,而不是注冊資本。注冊資本認繳制也并不代表不繳。改革后,雖然公司登記可不提交驗資報告,但股東需要按照章程約定的出資額、出資方式、出資期限繳納出資,股東的出資責任還在。股東沒有按章程約定交付出資,根據法律和公司章程仍然要承擔相應民事法律責任。放寬住所登記條件,也不代表就可以沒有地址、“虛擬地址”或者原來住所應當依法經有關部門審批方可開展相關經營活動的,今后不用報批了,等等。住所登記改革的目的是為了適應社會經濟發展變化,適應新興行業、小微企業實際需求,實現住所資源的充分合理利用,理順住所登記與審批的關系。住所的規范管理仍然是一個復雜的社會管理問題,也涉及多個職能部門,現行法律法規政策或者說地方政府根據管理需要,對住所的條件作出具體規定的,仍然要按照規定執行。

隨著上述系列“寬進”措施的推開,除了政府部門要加強監管,改革將加大信息公開力度,實現全社會監督。改革提出,要建立完善市場主體信用信息公示系統,建設省、市兩級市場主體信用信息公示系統,統一數據標準、建設規范和運行管理,有效整合運用工商登記、行政審批、執法監管等信息資源,逐步引入司法、信貸融資等信息資源,實現準入與監管聯動和跨部門信息共享。

建設市場主體信用信息公示系統,將市場主體登記、審批、監管及相關信用信息向社會公示,是轉變市場監管方式,完善監管機制的重要基礎和前提。一方面,政府部門要轉變監管的方式,改變過去單純依靠行政手段實施監管的方式,更加注重運用信息公示、信息共享、信息約束等手段,發揮行政、司法、社會組織和企業自身的作用,形成部門協同監管、行業自律、社會監督和主體自治相結合的市場監管新格局,沒有這一系統,無法實施。另一方面,市場主體開展經營活動,需要了解交易對象相關信用信息,以維護交易安全,客觀上需要這一系統。這一系統既是政府部門市場監管的基礎,又是社會信用監管的基礎,同時也是市場主體獲取交易對象信用信息,保障交易安全的重要途徑。從我省前期改革試點實踐來看,加快建設信用信息公示系統,實現更廣范圍更大力度的信息公開及互聯互通,是落實改革后續“嚴管”措施的重要保障。

——改變傳統監管方式,給予企業更多信任的同時,充分合理使用行政資源,提升監管效率

傳統監管模式下,強調政府對企業的全方位、24小時監管,政府部門要天天巡查到,要天天“看到”。這種制度設計下,造成對企業正常生產經營活動的干擾,也浪費大量的不必要的行政資源。如此前的年檢(驗照)制度(2014年3月1日起廣東省正式停止企業年度檢驗工作),更多體現為工商登記機關對市場主體的一種定期檢查監督制度。年檢(驗照)要在規定的時間集中辦理,常常導致“塞車”、“擁擠”現象;由于疏忽等原因未按時參加年檢(驗照),要被處以吊銷營業執照處罰,處罰過重。對企業,要定期巡查,并且有相應的巡查次數要求。

改革提出,改革現行的企業年檢和個體工商戶驗照制度,實行市場主體年度報告制度。市場主體應當按年度在規定的期限內向工商登記機關報送年度報告,對其真實性負責,并向社會公示,任何單位和個人均可查詢。建立公平規范的抽查制度,提高管理效能和公正性。建立經營異常名錄管理制度,工商登記機關將存在不按規定提交年度報告或者通過登記的住所無法取得聯系等經營異常行為的市場主體,納入經營異常名錄,并向社會公示。市場主體自被載入經營異常名錄之日起三年內完成整改的,可向工商登記機關申請恢復正常記載狀態;超過三年未整改的,工商登記機關將其永久載入異常名錄,不得恢復正常記載狀態,并列入“黑名單”實行監管。

改定期集中年檢為由市場主體在規定的期限內提交年度報告并對外公示,使市場主體由“被監督”改為“我愿意”接受監督,突出年報信息公示功能,強化市場主體責任;同時簡化辦理程序,市場主體可在網上完成全部操作,解決“塞車”、“擁擠”問題。改革還提出創新市場主體退出機制,建立經營異常名錄管理制度,為逾期年報提供了合理救濟途徑,鼓勵社會監督。此外,改革傳統的監督管理方式,建立更行之有效、更公平規范的抽查制度,克服檢查的隨意性,提高檢查的實效性、針對性。

——不讓“誠實守信”成為口號,完善信用約束,實現“一處違規、處處受限”

目前,社會上一些惡意欺詐行為時有發生,“寬進”系列改革后,這種行為仍然可能發生。建立完善信用約束機制是實現“嚴管”的重要一環。

改革提出,進一步完善信用約束機制,建立健全市場主體信用信息歸集、披露、運用制度,推進跨部門多領域信用信息綜合管理運用,完善激勵、警示、懲戒制度。推進“黑名單”應用管理,對被載入經營異常名錄的市場主體及其法定代表人(負責人)、股東或高管人員采取重點監管措施。完善以市場主體法定代表人(負責人)任職限制為核心內容的失信懲戒機制,形成“一處失信、處處受限”的信用監管效應。大力培育市場征信機構,充分發揮征信機構在提供信用產品、促進商務誠信建設方面的重要作用。

加強企業誠信體系建設是整個工商登記制度改革的必然要求,建立完善信用約束機制主要包括守信激勵和失信懲戒制度,需要政府部門和社會共同開展。因此,在向公眾開放市場主體信用信息查詢服務的過程中,要將政府部門監管措施與市場主體的信用信息直接掛鉤,建立健全信用信息披露以及守信激勵和失信懲戒等制度,推動形成市場主體“一處違法、處處受限”效應。

——避免部門“單打獨斗”,完善協同監管機制,形成監管合力

市場準入放開后,市場秩序還需要政府各相關部門的協同維護、全社會的共同治理。一方面,政府部門監管,在厘清部門職責的同時,還需要避免“單打獨斗”,要形成整體監管合力。另一方面,應充分發揮行業自律和社會監督的作用。

改革提出,要加強對市場主體及其生產經營行為和產品(服務)質量的監管,構建部門監管信息共享機制,提高協同監管能力,形成工商登記機關與審批部門、行業監管部門各司其責、相互配合、齊抓共管的工作機制。同時,加強對市場主體違法失信行為的社會監督,加快培育和發展社會組織,激活業內監督機制,發揮行業規范自律作用,強化市場主體的責任意識、自律意識。

——不是所有的事都來找政府,要強化司法救濟和刑事懲治

當前政府改革很重要的內容,就是理順政府與市場的關系。政府應該把“該管的事管住管好”,不該管的事應交由市場和社會自行解決,否則就有可能“越位”。司法機關民事救濟和刑事懲治是加強“嚴管”的重要內容。因此,改革提出,從司法救濟方面,要區分民事爭議與行政爭議的界限,尊重市場主體的民事權利和意思自治,工商登記機關對當事人提交的申請材料僅作形式上的審查,而不能干預其民事權利義務關系。當事人之間產生的民事糾紛,宜通過民事訴訟解決。待司法裁判確定當事人的民事權利義務關系后,需要辦理工商登記的,再依法辦理。

從刑事懲治方面看,一是政府部門對市場主體行為涉嫌犯罪的,及時移送司法機關;二是相關部門主動配合公安機關、檢察機關、人民法院履行職責,依法懲處犯罪行為。

【綜述】

工商登記制度是政府管理經濟社會的一項基本制度。現行工商登記制度是在我國經濟體制轉軌過程中逐步建立和發展起來的,在培育市場主體、保障交易安全、維護市場秩序等方面始終發揮著重要作用。對這樣一個發揮著積極作用的重要制度進行深度改革,其核心并不僅僅是針對工商登記制度本身的不足,而是要調整和完善工商登記制度所體現的、所承載的政府職能。在現行政府職能體系下,政府承擔了一些本應由市場、企業和行業自行可以調節和解決的事項。工商登記制度改革的實質是政府職能的調整與完善。近年來,從中央到地方大力推進以轉變政府職能為核心的行政審批制度改革。轉變政府職能,就是要把該放的權力放開到位,把該管的事務管住管好。工商登記制度改革,就是要放松市場主體準入管制,提高登記注冊準入效率,最大限度地為投資主體松綁,使市場主體更加方便快捷的進入市場。同進,要構建“政府負責、部門協同、行業規范、公眾參與”的市場監管新格局,促進形成誠信、公平、有序的市場秩序。

當前,全省全面推開工商登記制度改革大幕已經拉開,其改革效應值得期待。

 

 
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